Imagen cortesía de Rufino Tamayo y de María José Romero García de Paredes
El Manual de Oslo 2018 versus las fuentes administrativas y la medición del impacto económico de la innovación
El Manual de Oslo, referente mundial en la recopilación y utilización de datos sobre innovación, por primera vez en su más de 25 años de historia ha hecho mención en su edición de 2018 a la utilización datos procedentes de fuentes administrativas. Hasta la fecha en ninguna de sus ediciones anteriores (2005, 1997 y 1992) había hecho referencia a la utilización de ‘datos administrativos’ como fuente de información válida para la elaboración de estadísticas y el análisis de la innovación. La edición de 2018 no sólo hace referencia a la utilización de ‘datos administrativos’ sino que contempla entre sus novedades la vinculación de encuestas con fuentes administrativas así como propone métodos complementarios para obtener evidencias sobre la innovación. ¿Está el Manual de Oslo 2018 iniciando una nueva senda de directrices para que los países, en un futuro cercano, puedan por esta vía medir el impacto económico de la innovación?
1. La innovación, su relación con el Manual de Oslo y la importancia de éste
La innovación es un factor clave para el crecimiento de un país. Los países, conocedores de que su futuro depende de la innovación (COM(2006) 502 final), han apostado por economías basadas en el conocimiento (COM(2010) 2020 final) para lograr un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.
Sin embargo, para que puedan alcanzar este ansiado objetivo necesitan evaluar las políticas involucradas en alcanzar dicho fin, ¿por qué? “porque es necesario hacer un seguimiento continuo de los avances alcanzados para corregir, en caso que sea necesario, las posibles desviaciones del objetivo marcado: lograr una economía basada en el conocimiento que genere altos niveles de empleo, productividad y cohesión social” (ver artículo La evaluación de las políticas de I+D+I ¿es efectiva en España?). O lo que es lo mismo, se “necesitan métodos de evaluación mejorados […] además de una mejor retroalimentación de la evaluación en el proceso de formulación de políticas públicas”, lo cual “exige una medición más adecuada de la innovación, que incluya los resultados y los impactos que produce” (OCDE, 2013).
Medición de la innovación que hace imprescindible contar con datos oficiales comparables y por ende, contar con un referente mundial que facilite esta labor: el Manual de Oslo de la OCDE.
La OCDE, organización internacional e intergubernamental formada por los países más industrializados de economía de mercado [1] , es i) “una de las fuentes más importantes y fiables de estadísticas comparativas y de datos económicos y sociales” (Romero García de Paredes, 2012) y, ii) “líder mundial en el desarrollo de manuales que ofrecen directrices tendentes a homogeneizar, a nivel internacional, los procedimientos para la selección y recogida de datos estadísticos de ciencia y tecnología y los subsiguientes indicadores” (Sancho, 2012).
La OCDE es la organización que edita los “Manuales de la Familia Frascati sobre recopilación e interpretación de datos estadísticos relativos a actividades científicas, tecnológicas o de innovación” (Sancho, 2012) entre los que se encuentra el Manual de Oslo que proporciona directrices para recopilar, informar y utilizar datos sobre innovación así como para la medición de las actividades científicas, tecnológicas y de innovación.
El Manual de Oslo de la OCDE es un referente a nivel mundial en la medición de la innovación principalmente por dos razones:
- Proporciona una definición del término innovación que ofrece la garantía de estar utilizando “conceptos y definiciones armonizados mundialmente, aceptados y periódicamente actualizados que permiten la comparación con terceros de una manera fiable y, por ende, la toma de decisiones avaladas por datos fiables, razones por las cuales tomamos esta definición como referente para este estudio” (Romero García de Paredes, 2012).
Es importantísimo disponer de una definición armonizada del concepto innovación porque sino puede suceder que se denominen de igual forma conceptos totalmente distintos y, en consecuencia, no se pueda llegar ni a resultados comparables ni a conclusiones válidas.
- Facilita la comparabilidad internacional y proporciona una plataforma para la investigación y experimentación en la medición de la innovación.
Razones ambas a las que hay que sumar el hecho de que la OCDE tiene como objetivo “apoyar las necesidades de formulación de políticas basadas en la evidencia a través de una guía que facilita la producción coordinada y el uso de estadísticas comparables a nivel internacional, basadas en un enfoque compartido y un lenguaje común”. (OCDE, 2018b)
Por tanto, podemos decir que la adopción de sus directrices en materia de innovación facilita la disponibilidad de datos normalizados que permitan la comparabilidad con y por ende, llegar a conclusiones válidas y resultados comparables a escala mundial.
2. El Manual de Oslo y el uso de fuentes administrativas de datos
El Manual de Oslo debe su nombre a la ciudad de Oslo que fue testigo en 1991 “del primer acuerdo dentro de la comunidad mundial de profesionales en el Grupo de Trabajo de la OCDE de Expertos Nacionales en Indicadores de Ciencia y Tecnología sobre cómo conceptualizar y medir la innovación empresarial. Estas directrices se conocieron como el Manual de Oslo […] La rápida adopción y difusión de las propuestas del manual, tanto dentro como fuera de la OCDE y la UE, son una clara indicación del valor de esta iniciativa […] en más de 80 países” (OCDE y Eurostat 2018a, p.3).
El Manual de Oslo, liderado conjuntamente por la OCDE y Eurostat (oficina oficial estadística europea), “es un recurso verdaderamente internacional que se beneficia de los aportes de la UNESCO, el Banco Mundial y varios bancos regionales de […] La edición de 2018 es relevante para las economías de todo el mundo, independientemente de sus niveles de desarrollo económico, y apoya la evaluación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). El manual se enfrenta a los desafíos de ser relevante a nivel mundial […] y continuar mejorando los sistemas de medición para captar mejor las características clave de la ciencia, la tecnología y la innovación” (OCDE y Eurostat 2018a, p. 3-4).
La nueva edición de 2018 del Manual de Oslo incluye una serie de novedades importantes, en comparación con la edición anterior de 2005:
*Proporciona un conjunto básico de directrices que extienden la medición de la innovación desde las empresas a otras organizaciones e individuos.
*Actualiza definiciones básicas y taxonomías para facilitar la presentación de informes y la interpretación en todo el sector empresarial, incorporando conceptos y términos coherentes con el Sistema de Cuentas Nacionales y con otros manuales estadísticos, como el Manual de Frascati sobre I+D.
*Tiene más en cuenta las tendencias de globalización y digitalización y apoya la medición de la inversión en activos tangibles.
*Proporciona orientación sobre la medición de los factores internos y externos que influyen en la innovación empresarial, integrando la orientación previa en los países en desarrollo sobre la medición de la innovación.
*Prioriza la medición de la influencia de las políticas gubernamentales en la innovación empresarial.
*Amplia las directrices metodológicas para cubrir todo el ciclo de vida de los datos y extiende el asesoramiento en el uso de encuestas a otras fuentes (por ejemplo, registros administrativos) y métodos complementarios para recopilar los datos más importante sobre innovación en una empresa.
*Contiene orientación en el uso de datos de innovación no solo para indicadores sino también para análisis y evaluación de políticas.
*Incluye un nuevo glosario de términos de referencia.
Desde la perspectiva de la medición del impacto económico de la innovación, son esenciales dos de estas novedades:
- La incorporación de conceptos y términos coherentes con el Sistema de Cuentas Nacionales y con otros manuales estadísticos, como el Manual de Frascati sobre I+D.
En tanto en cuanto el Manual de Oslo 2018 “hace un uso extensivo de la clasificación estadística de las Naciones Unidas y persigue su total alineación. Estos incluyen el SCN 2008 [2] (EC et al., 2009) y la Clasificación Industrial Internacional Uniforme de todas las actividades económicas (CIIU) (ONU, 2008)” así como trata “los gastos en I+D […] como inversiones en activos de capital, en lugar de un gasto. Esto afecta la manera en que se mide el producto interno bruto (PIB) y la forma en que los ejercicios de contabilidad del crecimiento interpretan la contribución de las actividades relacionadas con la innovación al crecimiento económico” (OCDE y Eurostat 2018a, p.31).
- La vinculación de encuestas con datos administrativos y la propuesta de métodos complementarios para obtener evidencias sobre la innovación de una empresa.
Este avance metodológico del Manual de Oslo 2018 confirma como acertada nuestra apuesta de 2012 de vincular la Encuesta de Innovación Tecnológica (EIT) con la Central de Balances (CB) para medir del impacto económico de la innovación en las empresas. Metodología que propusimos conceptualmente en 2008 (ver Una aproximación al análisis de la innovación en Andalucía) y validamos empíricamente con en 2012 (ver El impacto económico de la innovación en las empresas andaluzas) que ha sido divulgada desde 2014 (ver El impacto económico de la innovación: 10 razones por las que innovar).
El Manual de Oslo 2018, como manual estadístico, “representa un punto de encuentro entre las necesidades de los usuarios de conceptos prácticos, definiciones y evidencia sobre innovación, y el consenso de expertos sobre lo que se puede medir de manera sólida” (OCDE y Eurostat 2018a, p.4).
El hecho que la nueva edición del Manual de Oslo contemple como posible la vinculación de encuestas con datos administrativos como senda sobre la que trabajar para medir la innovación y su impacto en el crecimiento económico, viene a decir que los expertos ven viable esta opción en aquellos casos en que los datos cuenten con la suficiente solidez (datos fiables y comparables) para medir la innovación.
La utilización de datos administrativos como fuente complementaria de información en materia de innovación será, más temprano que tarde, una realidad para medir la innovación. Muestra de ello es que el Manual de Oslo ha pasado de no hacer referencia alguna en su edición anterior (Manual de Oslo, 2005) a las fuentes administrativas y/o datos administrativos, a citar en su nueva edición (Manual de Oslo, 2018) el término ‘dato administrativo’ hasta en 25 ocasiones, el término ‘fuente administrativa’ en 6 ocasiones e incluso a hacer referencia a la ‘vinculación de encuestas y datos administrativos’ en más de 4 ocasiones.
3. El Manual de Oslo y la medición del impacto económico de la innovación
El Manual de Oslo 2018 abre las puertas a la vinculación de encuestas con fuentes administrativas pero, a pesar de hace referencia al uso de datos del Banco Mundial y varios bancos regionales de desarrollo, no hace referencia expresa a la vinculación de encuestas oficiales de innovación con datos económico-financieros armonizados procedentes de fuentes administrativas oficiales, para la medición del impacto económico de la innovación y la obtención de datos fiables que faciliten la toma de decisiones.
El Manual de Oslo 2018 presume de ser un “un recurso verdaderamente internacional que se beneficia de los aportes de la UNESCO, el Banco Mundial y varios bancos regionales de desarrollo” así como que “se enfrenta a los desafíos de ser relevante a nivel mundial […] y continuar mejorando los sistemas de medición para captar mejor las características clave de la ciencia, la tecnología y la innovación” (OCDE y Eurostat 2018a, p.3).
Asimismo hace mención a que además de las Organizaciones Nacionales de Estadística y agencias similares que “tienen los recursos, la experiencia y la autoridad jurisdiccional para realizar encuestas de innovación representativas” (p.e: Instituto Nacional de Estadística – INE) existen otras organizaciones internacionales que, motivadas por la obtención de “microdatos de innovación para múltiples países” realizan “encuestas para países o sobre temas no cubiertos por las encuestas nacionales de innovación” (p.e.Eurobarómetro de la Comisión Europea) o “estudios de innovación” (p.e. Banco Mundial y el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo).
Sin embargo, la edición de 2018, a pesar de reconocer que muchas Organizaciones Nacionales de Estadística y agencias similares “pueden usar la legislación para obligar a los encuestados a responder encuestas de innovación y pueden vincular otra información administrativa con datos de innovación” (OCDE y Eurostat 2018a, p.59), no contempla aún expresamente que estas organizaciones vinculen datos económicos-financieros (información administrativa) con datos sobre innovación (procedentes de encuestas) para medir el impacto económico de la innovación; por lo que hoy por hoy ‘seguimos oficialmente sin directrices’ para medir el impacto económico de la innovación vinculando datos armonizados de innovación y económico-financieros porque ni el grupo de trabajo de Expertos nacionales en Indicadores de Ciencia y Tecnología (NESTI) ni el Grupo de trabajo de la Community Innovation Survey (CIS) de Eurostat (en el que participan más de 120 expertos de casi 45 países y organizaciones internacionales) han contemplado esta opción.
No obstante, la opción de medir el impacto económico de la innovación vinculando datos armonizados de innovación y económico-financieros es real y factible hoy día con la información que proporcionan:
- Las Organizaciones Nacionales de Estadística y/o agencias similares con capacidad real para vincular datos de innovación con otra información administrativa, o bien en el caso de que éstas no puedan
- Las Organizaciones Nacionales de Estadística y/o agencias similares en colaboración con otras organizaciones internacionales como es el caso de las Centrales de Balances pertenecientes a los Bancos Nacionales y/o el consorcio internacional sin fin de lucro ‘XBRL International’.
4. Cómo medir el impacto económico de la innovación siendo fiel a las directrices del Manual de Oslo
La OCDE, en el resumen ejecutivo del Manual de Oslo, comienza diciendo al explicar qué es la innovación:
“Un principio clave del Manual de Oslo es que la innovación puede y debe medirse. El requisito para la medición es un criterio esencial para seleccionar los conceptos, definiciones y clasificaciones en este manual. Esta función distingue este manual de otros documentos que conceptualizan y definen la innovación.” (OCDE y Eurostat 2018a, p.20).
Efectivamente es así, y nosotros avanzamos un paso más: el impacto económico de la innovación puede y debe medirse. Hoy vamos a volver a demostrarlo avanzando en esta ocasión en cómo es posible medir, con datos armonizados, el impacto económico de la innovación a escala mundial:
En 2012 (ver El impacto económico de la innovación en las empresas andaluzas) validamos empíricamente una metodología propuesta en 2008 (ver Una aproximación al análisis de la innovación en Andalucía) para medir el impacto económico de la innovación en las empresas. Metodología que como pudimos ver en el artículo “Construcción de indicadores de impacto económico de la innovación para las PYMEs” presentado en 2013 en el IX Congreso Iberoamericano de Indicadores de Ciencia y Tecnología es aplicable a otros ámbitos geográficos (Europa y América Latina).
¿Por qué es importante esta metodología?: es extrapolable a los cinco continentes
Los estudios econométricos han demostrado que la innovación es uno de los múltiples factores que influyen en el rendimiento empresarial, y la estadística ha proporcionado indicadores que vislumbran el impacto de la innovación. Sin embargo, aún hace falta mejorar la disponibilidad de datos, la amplitud y la calidad de los indicadores para medir el rendimiento y hacer un seguimiento de la innovación.
Nuestra metodología, probada y validada con la fusión de datos no agregados de innovación procedentes la CIS andaluza (Encuesta de Innovación Tecnológica (EIT) para Andalucía) y datos económicos-financieros procedentes de las cuentas anuales que las empresas andaluzas depositan y nutren la Central de Balances (CB), es extrapolable a los cinco continentes y aplicable en más de 90 países gracias a la calidad y amplitud de los datos que utilizan los indicadores de medición del rendimiento de la innovación.
La EIT, de obligado cumplimiento por ley y elaborada por el INE, facilita información sobre la estructura del proceso de innovación y muestra las relaciones entre éste y la estrategia tecnológica de la empresa, los factores que influyen o dificultan en su capacidad para innovar, y el rendimiento económico de las empresas.
La EIT permite obtener indicadores comparables con la encuesta de innovación estandarizada de la Unión Europea (Community Innovation Survey – CIS) y aquellas otras encuestas internacionales elaboradas conforme al Manual de Oslo.
La CB es una fuente de información económico-financiera que se obtiene a partir de las cuentas anuales que las empresas y está armonizada por la utilización de los modelos oficiales que se basan en las normas de los Planes Generales de Contabilidad. Las empresas españolas, por directivas de la UE, están obligadas a depositar sus cuentas anuales en los Registros Mercantiles; situación que facilita la explotación estadística de la información aportada en los Balances y Cuentas de Pérdidas y Ganancias así como que los resultados agregados formen parte de la estadística oficial de cada Comunidad Autónoma.
La CB está armonizada a nivel europeo gracias a la labor del Comité formado por las Centrales Balances europeas (European Committee of Central Balance Sheet Data Offices – ECCBSO), del que forma parte el Gobierno de España a través de la Central de Balances del Banco de España.
En las últimas décadas se han realizado enormes esfuerzos internacionales para estandarizar definiciones y metodologías en busca de datos comparables que avalen la toma de decisiones.
Desde el lado de la innovación, este proceso de estandarización y armonización de datos a escala mundial progresa gracias al papel de la OCDE y a su Manual de Oslo así como al papel de la RICYT (Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología -Iberoamericana e Interamericana) y a su Manual de Bogotá que adapta la realidad de los países en vías de desarrollo de Latinoamérica y el Caribe a las directrices del Manual de Oslo. Ambos manuales y organizaciones trabajan para que las EIT de los países de los cinco continentes sean encuestas de innovación estandarizadas que permitan la obtención de datos sobre innovación armonizados.
Desde el lado de los datos contables, encontramos esfuerzos gubernamentales por estandarizar las formas en que las empresas presentan sus estados contables (Balance y Cuenta de Pérdidas y Ganancias) a través de Planes Contables y normativas de aplicación. En este campo, Europa cuenta con entidades como el ECCBSO que promueve la armonización de los datos. Sin embargo, la ausencia de Centrales de Balances en gran número de países ha provocado en muchos de ellos la aparición de bases de datos privadas como la CEIC Global Database, que proporciona datos económicos de países desarrollados y en desarrollo, así como el uso de mecanismos de intercambio de información como el XBRL (eXtensible Business Reporting Language).
5. Recapitulando…
Recapitulando, podemos concluir diciendo que el impacto económico de la innovación puede y debe medirse. Ahora bien, en función del grado de armonización de datos que pretendamos lograr, nuestra metodología de vinculación de encuestas de innovación y datos económicos-financieros para medir el impacto económico de la innovación puede ser aplicada a un mayor o menor número de países en función del grado de armonización de datos.
Si aplicamos la metodología vinculando datos de innovación armonizados conforme al Manual de Oslo y/o la CIS y, datos contables armonizados conforme a las directrices del ECCBSO obtendremos una alta armonización de los datos utilizados pero como contrapartida un menor alcance en el número de países en los que poder aplicar la metodología.
Si aplicamos la metodología vinculando datos de innovación armonizados conforme al Manual de Oslo y/o la CIS y, datos contables armonizados a los estándares XBRL obtendremos una menor armonización de los datos pero como contrapartida un mayor alcance en el número de países en el que poder aplicar la metodología.
[1] Los países miembros de la OCDE son Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Chile, Corea, Dinamarca, Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Japón, Letonia, Lituania, Luxemburgo, México, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, República Eslovaca, Suecia, Suiza y Turquía.
[2] El Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) “es un marco estadístico que proporciona un conjunto integral, coherente y flexible de cuentas macroeconómicas para fines de formulación de políticas, análisis e investigación. La versión más reciente es el 2008 SNA”(OCDE y Eurostat 2018a, p. 253).
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