La evaluación de las políticas de I+D+I ¿es efectiva?

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 La evaluación de las políticas de I+D+I ¿es efectiva en España?

La alineación de políticas de I+D+I es necesaria pero no suficiente. Como pudimos ver en nuestra entrada anterior la alineación de políticas de I+D+I con la Unión Europea es un hecho fehaciente, pero ¿qué conlleva esta alineación? ¿Significa que ya está todo hecho y sólo tenemos que esperar al 2020 para disfrutar de una “economía inteligente, sostenible e integradora” con “altos niveles de empleo, productividad y cohesión social”?

Lograr este objetivo requiere una vigilancia continua para desviarse lo mínimo posible del camino trazado para tal fin, por lo que debemos preguntarnos ¿qué mecanismos existen para asegurar que las políticas de I+D+I alcancen sus objetivos? la respuesta es sencilla: la evaluación; pero esta respuesta exige plantearse otra serie de preguntas en esta línea: ¿se están evaluando las políticas de I+D+I? ¿Se tienen en cuenta las conclusiones a las que llegan las evaluaciones de las políticas de I+D+I?

Veamos qué ocurre a este respecto…

La actual alineación de políticas de I+D+I tiene su origen en la Estrategia Europa 2020 (ver post La alineación de políticas de I+D+I con la Unión Europa) que tiene como objetivo crear las condiciones necesarias para convertir la Unión Europea (UE) en “una economía inteligente, sostenible e integradora” con “altos niveles de empleo, productividad y cohesión social” (COM2010, 2020final, p.13). Este objetivo ha sido a su vez concretado en cinco objetivos específicos que han dado lugar a siete a iniciativas emblemáticas, entre las que se encuentra la Iniciativa emblemática “Unión por la innovación”  (COM(2010) 546 final) que tiene como meta “mejorar las condiciones de financiación y el acceso a la misma para la investigación y la innovación, a fin de garantizar […] crecimiento y empleo”.

 El Espacio Europeo de Investigación – EEI (en inglés, European Research Area – ERA)  es, en la medida en que ha sido instituido por la propia UE como “el núcleo de la estrategia Europa 2020 y su iniciativa emblemática «Unión por la innovación»” (COM(2012) 392 final), la pieza clave que da sentido al complejo puzzle que conforma la política de I+D+I.

¿Por qué? Porque el conocimiento es la moneda de la nueva economía. ¿En qué nos basamos para decir esto? En que

i) la Comisión está haciendo el gran esfuerzo de incrementar el presupuesto de I+D hasta los 80.000 millones de euros (Programa Marco de investigación e innovación, Horizonte 2020 – H2020) y,

ii) los Estados Miembros (EEMM) se han comprometido con el objetivo de la UE de invertir en investigación por término medio un 3% del PIB de la Unión de aquí a 2020 (Iniciativa emblemática “Unión por la innovación”).

Compromisos ambos que representan un gran esfuerzo de las partes dada la escasez de fondos existentes y que se aprecia en las restricciones presupuestarias que afectan, por el gasto público que conllevan asociadas, de manera considerable a las políticas de los EEMM. Situación que requiere que toda inversión en I+D que se realice obtenga el máximo rendimiento de cada euro gastado y, además, que aumente la eficiencia, eficacia y excelencia del sistema de investigación pública para lograr una base científica de categoría auténticamente mundial. Y es aquí donde entra en juego la evaluación de la política científica, porque es necesario hacer un seguimiento continuo de los avances alcanzados para corregir, en caso que sea necesario, las posibles desviaciones del objetivo marcado: lograr una economía basada en el conocimiento que genere altos niveles de empleo, productividad y cohesión social.

 
La UE es consciente de la importancia de la evaluación de sus políticas; por ello, es una prioridad de la agenda estratégica de la Comisión la evaluación de la política científica de Europa en su conjunto y en cada uno de sus EEMM.

El Informe 2014 es el último comunicado de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo a este respecto y, resume los avances realizados en pos de la culminación del EEI concluyendo que se han conseguido grandes progresos en la materialización del EEI pero que “se precisan más esfuerzos para que resulte plenamente operativo y, ahora más que nunca, corresponde ahora a los Estados miembros y a las partes interesadas en la investigación introducir las reformas necesarias en el EEI y hacer que funcione. El cumplimiento con el EEI está vinculado a una mejora del rendimiento:

• los sistemas de investigación abiertos y atractivos son más innovadores;
• las instituciones que cumplen con el EEI producen un mayor número de publicaciones y solicitudes de patentes por investigador”. (COM(2014) 575 final, p. 14).

España, cumpliendo sus compromisos como Estado Miembro con la alineación de políticas de I+D+I en la UE, encargó a una Comisión de expertos internacionales la evaluación y valoración de la Estrategia Universidad 2015 – EU2015 que tiene como objetivo reestructurar el sistema de investigación español con el propósito de introducir las reformas estructurales del EEI con el fin último de alcanzar los objetivos perseguidos en la Estrategia Europa 2020.

Los expertos evaluaron apuesta científica de España y plasmaron sus opiniones en un informe fechado en septiembre 2011 titulado Audacia para llegar lejos: universidades fuertes para la España del mañana, que ponía de manifiesto que:

• EU2015 es una estrategia ambiciosa, exhaustiva y sin precedentes con buena aceptación y que plantea objetivos para la reforma, establece resultados esperados y define indicadores de evaluación (p.2 y 6).
• Es una condición sine qua non que los políticos y responsables de la toma de decisiones españoles tomen consciencia (p.2 y 9), y hacen un llamamiento al país para que contribuya con valentía y voluntad (p.5 y 50).
• El Gobierno debe actuar con valentía para adoptar medidas impopulares… un cambio lento, gradual y prudente podría llegar demasiado tarde como para surtir efecto. Lo que se precisa, en pocas palabras, es un cambio radical (p.10).
• El futuro bienestar del país depende de que la política ponga el acento en la modernización de las universidades, la inversión en el sistema educativo y de I+D+I, y la ampliación de las oportunidades de acceso de la población a una educación superior de calidad (p.2).
• La comisión mantuvo contactos con un nutrido número de representantes (de universidades, del Consejo Social, personal docente, asociaciones de estudiantes, partidos políticos, comunidades autónomas, etc.) y les sorprendió comprobar la abrumadora reacción positiva de todos los representantes ante la estrategia de reforma de la educación superior: existe un compromiso y deseo colectivo de cambiar el sistema universitario español, lo que ofrece una oportunidad única para realizar cambios duraderos y de gran calado y marcar la pauta del futuro desarrollo del sistema y las instituciones (p.11).
• Si España quiere sumarse a las naciones que logren con éxito la transición hacia una economía basada en el conocimiento debe, como así se admite en EU2015, dar prioridad absoluta a la modernización de sus universidades … Es muy poco probable que España acceda al club de los países más desarrollados si su sistema universitario supone un lastre (p.9).
• España debe conceder la máxima prioridad a la creación de un marco legal aceptable y flexible, adecuado para un futuro en el que los cambios serán seguramente rápidos e impredecibles (p.10).
• La internacionalización es insuficiente máxime si las universidades españolas pretenden alcanzar los retos planteados por EU2015 (p.8).
• La cooperación y la coordinación (entre Gobierno central y gobiernos autonómicos; entre universidades y centros públicos de investigación; etc.) resultan vitales para las perspectivas de la educación superior y la investigación del país (p.9).
• La mejora de la calidad de los cargos universitarios y el personal docente requiere de convocatorias y contratación a nivel internacional, ampliar el ámbito de contratación, ofrecer buenas perspectivas laborales, ofrecer condiciones atractivas a la carrera investigadora (p. 12-15).
• Se debería aplicar la «Carta Europea del Investigador y el Código de Conducta para la Contratación de Investigadores» (p.14): iniciativa HRS4R “HR Excellence in Research” propuesta en 2005 por la Comisión.
• Debería instarse a las distintas universidades a concentrarse en áreas en las que destacan en lugar de intentar abarcarlo todo … Al tiempo que las universidades se concentran en especializarse y desarrollar aquello que las distingue de las demás, se deberían eliminar los programas redundantes (p.24): en línea con las Estrategias de Especialización Inteligente (RIS3).
• La iniciativa Campus de Excelencia Internacional (CEI) ha resultado clave (p.32).
• Debe instarse a elaborar un plan estratégico de desarrollo de recursos humanos e investigación, así como debe establecerse un mecanismo de coordinación para fomentar la armonización de las prioridades de I+D de las CC.AA. con las de la economía española en su conjunto (p.34).
• Sería preferible contar con un único organismo responsable de la ciencia, la investigación y la innovación, tanto a nivel nacional como autonómico (p.40): la Ley de Ciencia, Tecnología y la Innovación, aprobada en 2011, contemplaba la creación de una Agencia Estatal de Investigación (AEI).
• Se precisa un sistema de evaluación y recompensa adecuado (p.43).

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Años más tarde, en julio de 2014, un Comité de expertos internacionales del ERAC (European Research Area Committee) realizó una evaluación del Sistema Español de Investigación e Innovación que dio lugar al informe ERAC Peer Review of the Spanish Research and Innovation System , que puso de manifiesto que:

• El Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación posee niveles de excelencia pero está fragmentado y existen rigideces institucionales que dificultan la circulación efectiva del conocimiento y de las personas (p.1).
• Existe una ausencia de un sistema efectivo de evaluación de las políticas de I+D+I, de las instituciones y de los niveles de calidad de la investigación así como hay una existencia sólo parcial de un sistema para la toma de decisiones políticas o estratégicas (p.1).
• El Sistema Español de Investigación e Innovación necesita incrementar los recursos disponibles, si bien este aumento debe ir asociado a reformas estructurales que permitan un uso más eficiente y eficaz de la inversión pública: debe sustentarse en un amplio consenso político y basarse en una adecuada planificación estratégica que contemple un horizonte temporal de al menos 10 años (p.2).
• Los recursos humanos son el problema más acuciante del Sistema y es necesario actuar con carácter inmediato: hay que permitir la entrada de talento joven en el Sistema e introducir un cambio radical en la gestión de la carrera investigadora para que permita la promoción a posiciones de liderazgo científico con total autonomía a los investigadores con más talento y méritos (p.2 -3).
• Los Organismos Públicos de Investigación (OPI) y universidades no sólo deben tener un mayor grado de autonomía mayor del que disponen en la actualidad sino que además deberían acometerse un programa de reorganización y estar sujetos a un sistema de evaluación que determine la asignación de sus recursos (p. 3).
• Urge poner en marcha la Agencia Estatal de Investigación (AEI) con las funciones y competencias adecuadas así como un nuevo modelo de funcionamiento que permita el fomento de la excelencia, la estabilidad financiera y de procedimientos, la flexibilidad de sus instrumentos, etc. (p.5-6).
• Se debería promover la colaboración público-privada, orientada a la innovación, que reúna tanto recursos del sector público y privado como incorpore agentes sectoriales junto al Gobierno con una activa participación tanto en materia de financiación como de regulación (p.4).
• Es una debilidad considerable la ausencia de las PYMEs en el Sistema Español de Investigación e Innovación y dificulta la absorción de conocimiento generado fuera de la empresa así como la capacidad de ejecutar Investigación e Innovación (I+I) (p.4).
• La escasa cultura para la innovación de las empresas dificulta la realización de I+I por parte de ésta y por consiguiente su competitividad e internacionalización (p.5).
• Se debería incentivar sinergias de apoyo al sector privado y a la creación de empresas basadas en la aplicación rigurosa de estrategias de especialización inteligente (RIS3) (p.6-7).
• Se recomienda introducir una sólida cultura de la evaluación, que determine la política y las decisiones en materia de I+I (p.7).

Recapitulando podemos concluir diciendo que la alineación de políticas de I+D+I es un hecho fehaciente pero no es suficiente para alcanzar el objetivo perseguido: lograr una economía basada en el conocimiento que genere altos niveles de empleo, productividad y cohesión social.

Hace falta evaluar estas políticas para, en los casos en que sea necesario, tomar las medidas oportunas para corregir las desviaciones que impiden alcanzar dicho objetivo. Es en este punto en el que España no está en línea con la UE. Si bien es cierto que se han llevado a cabo iniciativas conducentes a la evaluación de las políticas de I+D+I alineadas con la UE, éstas se han limitado principalmente a analizar la EU2015 y el Sistema Español de Investigación e Innovación pues ha faltado tomar decisiones que permitan avanzar en la reestructuración del sistema de investigación español con el propósito de introducir las reformas estructurales del EEI y alcanzar el fin último: lograr los objetivos perseguidos en la Estrategia Europa 2020.

Los expertos internacionales lo han dejado claro en sus dos informes (2011 y 2014), en España no existe un sistema efectivo de evaluación de las políticas de I+D+I y, si quiere sumarse a las naciones que logren con éxito la transición hacia una economía basada en el conocimiento debe dar prioridad absoluta a la modernización de sus universidades y organismos de investigación.

Es el momento de actuar, y por ello los expertos han hecho “un llamamiento al país para que contribuya con valentía y voluntad” a la realización de reformas así como han considerado “una condición sine qua non que los políticos y responsables de la toma de decisiones españoles tomen consciencia” de que “el futuro bienestar del país depende de que tal política ponga el acento en la modernización de las universidades, la inversión en el sistema educativo y de I+D y la ampliación de las oportunidades de acceso de la población a una educación superior de calidad”.

Por ello critican la actitud de los entrevistados por la comisión que “con demasiada frecuencia […] hacían afirmaciones como «debemos actuar con prudencia»” porque “las reformas requieren de más voluntad y coraje que prudencia.” y emplazan a la realización de reformas estructurales que favorezcan la cooperación, la internacionalización y el apoyo a la carrera investigadora de excelencia para lograr una nueva economía basada en el conocimiento que genere altos niveles de empleo, productividad y cohesión social.

BIBLIOGRAFÍA

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COMISIÓN EUROPEA (2013). Informe de evolución del Espacio Europeo de Investigación en 2013. (Comunicado de la Comisión, 20 de septiembre de 2013, COM(2013) 637 final). Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0637:FIN:ES:PDF

COMISIÓN EUROPEA (2012). Una asociación del Espacio Europeo de Investigación reforzada en pos de la excelencia y el crecimiento. (Comunicado de la Comisión, 17 de julio de 2012, COM(2012) 392 final). Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0392:FIN:ES:PDF

COMISIÓN EUROPEA (2011). Horizonte 2020, Programa Marco de Investigación e Innovación. (Comunicado de la Comisión, 30 de julio de 2011, COM(2011) 808 final). Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0808:FIN:es:PDF

COMISIÓN EUROPEA (2010). Iniciativa emblemática de Europa 2020. Unión por la innovación. (Comunicado de la Comisión, 6 de octubre de 2010, COM(2010) 546 final) Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52010DC0546&qid=1423827088987&from=ES

COMISIÓN EUROPEA (2010). Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. (Comunicado de la Comisión, 3 de marzo de 2010, COM(2010) 2020 final). Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52010DC2020&qid=1423827042075&from=ES

MINISTERIO DE ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD (2014). ERAC Peer Review of the Spanish Research and Innovation System. Disponible en: http://www.idi.mineco.gob.es/stfls/MICINN/Prensa/FICHEROS/2014/Version_traducida_mensajes_clave_peer_review.pdf

MINISTERIO DE ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD(2013). Estrategia Española de Ciencia y Tecnología y de Innovación 2013-2020. Disponible en: http://www.idi.mineco.gob.es/stfls/MICINN/Investigacion/FICHEROS/Estrategia_espanola_ciencia_tecnologia_Innovacion.pdf

MINISTERIO DE EDUCACIÓN (2011). Audacia para llegar lejos: universidades fuertes para la España del mañana. Informe de la Comisión de Expertos Internacionales de la EU2015. Disponible en: http://www.mecd.gob.es/prensa-mecd/actualidad/2011/10/informe-expertos-EU15.html

MINISTERIO DE EDUCACIÓN (2011). Estrategia Universidad 2015. Contribución de las universidades al progreso socioeconómico español 2010-2015. Octubre 2010. Disponible en: http://www.mecd.gob.es/docroot/universidad2015/flash/eu2015-flash/document.pdf

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